Corte Suprema 23.12.2011

Santiago, veintitrés de diciembre de dos mil once.

Vistos:

En estos autos rol Nº 810-09, sobre juicio ordinario de nulidad de derecho público, la demandante Constructora de Servicios y Proyectos S.A. interpuso recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción que confirmó el fallo de primer grado que rechazó la demanda deducida en contra de la Municipalidad de Tomé.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

I.- En cuanto al recurso de casación en la forma.

Primero: Que el recurso de nulidad formal invoca la causal contemplada en el artículo 768 Nº 5 del Código de Procedimiento Civil, por faltar la exigencia prevista en el artículo 170 Nº 4 del mismo cuerpo legal, esto es las consideraciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la sentencia. Esgrime que el fallo referido analizó en forma incompleta las cuestiones sometidas a conocimiento del tribunal, vale decir, los incumplimientos en que habría incurrido y que sirvieron de base para dictar el acto administrativo que puso término anticipado al contrato de ejecución de obras. Detalla que el sentenciador razonó sólo en torno a dos de tales incumplimientos y nada dijo respecto de los restantes. Por otra parte, alega que no se hizo cargo de sus argumentaciones destinadas a demostrar que no concurrieron las causales de paralización de tres o más días hábiles seguidos sin razón alguna y el incumplimiento a las instrucciones de la Inspección Técnica de Obras.

Segundo: Que para resolver el recurso es necesario señalar que la sentencia objetada estableció que el contratista abandonó la ejecución de las obras por tres o más días hábiles seguidos sin razón alguna toda vez que la obra permaneció paralizada desde el día 27 al 31 de diciembre de 2001, constando que el día 28 de ese mes la demandante finiquitó a veintitrés trabajadores, continuando sólo cuatro de ellos. Reflexionó que era innecesario esperar hasta las veinticuatro horas del día 31 de diciembre si era un hecho que no se había trabajado en la obra y máxime si los trabajadores habían sido finiquitados. Asimismo, asentó que hubo incumplimiento a las instrucciones de la Inspección Técnica de Obras, analizando algunos de dichos incumplimientos. Manifestó además, que para hacer efectiva la terminación anticipada bastaba que se configurara cualquiera de las causales. Los jueces del fondo señalaron que pese a que la apelación pidió la revocación del rechazo de la acción indemnizatoria no esgrimió ningún fundamento tendiente a justificar esa petición, por lo que en este aspecto la apelación infringió lo dispuesto en el artículo 189 del Código de Procedimiento Civil.

Tercero: Que se advierte de lo expuesto que el fallo impugnado contiene los razonamientos que llevaron a los sentenciadores a motivar de la forma en que lo hicieron, aunque a la demandante no le satisfagan aquellos fundamentos. Por otra parte, el tribunal sentenciador expresamente señala que no analizará cada una de las causales invocadas en el acto administrativo que puso término al contrato administrativo, pues conforme al mismo bastaba la concurrencia de una de ellas para producir la terminación. De esta manera, es inequívoco que se cumplió la exigencia legal que el recurrente echa de menos, ya que el fallo contiene los requisitos suficientes para fundar su decisión.

Cuarto: Que acorde a lo razonado el recurso de casación en la forma será desestimado.

II.- En cuanto al recurso de casación en el fondo.

Quinto: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia la infracción de los artículos 6, 7, 19 Nº 2, Nº 3 y Nº 24, 73 y 107 de la Constitución Política de la República, en relación con los artículos 1, 2, 4 y 5 de la Ley Nº 18.138 que contiene el Programa de Construcción de Viviendas y de Infraestructuras Sanitarias; artículos 1, 3, 4, 5, 8, 10, 56 y 63 de la Ley Nº 18.695; y artículos 19, 20, 48, 49, 50, 1437, 1438, 1441, 1444, 1462, 1489, 1545 y 1546 del Código Civil, lo que desarrolló en diversos aspectos.

En primer lugar, plantea que la Municipalidad demandada carecía de facultades o prerrogativas exorbitantes al derecho común para terminar unilateral e inmediatamente el contrato administrativo, ya que éstas deben emanar de la ley y no pueden ser establecidas administrativamente por la vía del reglamento, de las bases administrativas o del contrato, por lo que la demandada se atribuyó más derechos que aquellos que le correspondían de acuerdo a la Constitución Política y las leyes. Señala que ante un incumplimiento contractual correspondía que se aplicaran las disposiciones del Código Civil surgiendo así la facultad de ejercer la acción resolutoria que emana de todo contrato bilateral.

Enseguida asevera que el término del contrato administrativo es nulo porque aplicó diversas sanciones sin audiencia, sin forma de juicio y violentando las garantías mínimas de un justo y racional procedimiento que garantiza el artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental.

A continuación plantea que el acto administrativo es nulo puesto que se fundamentó en hechos inefectivos, vagos, insuficientes, que ya habían sido sancionados y que tampoco tenían la aptitud, magnitud o gravedad para fundar la decisión. Relata que los hechos no son efectivos según consta en el Ordinario Nº 366 del Director de Obras Municipales de 10 de diciembre de 2001, según el cual el proyecto no presentaba problemas que ameritaran solicitar la terminación del contrato. Por otra parte, expresa que el Decreto Alcaldicio objeto de la demanda no precisó cuáles serían las instrucciones de la Inspección Técnica de Obras incumplidas y lo más grave es que dicha circunstancia había sido sancionada antes con la imposición de multas, sin perjuicio de que las instrucciones serían nulas ya que el Inspector Técnico de Obras no reunía los requisitos exigidos para desempeñar esta función.

Por último y apuntando específicamente a la infracción de los artículos 48, 49 y 50 del Código Civil, expresa que el sentenciador hizo una errónea interpretación al determinar que los días 27, 28 y 31 de diciembre de 2001 eran días hábiles seguidos y que no era necesario esperar que se completara el tercero de ellos para el cómputo del vencimiento del plazo señalado en el contrato. Aduce que de acuerdo a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República el día 31 de diciembre corresponde sólo a un medio día. Argumenta que con arreglo al artículo 49 del Código Civil se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos y se entenderá que estos derechos no nacen o expiran sino después de la medianoche en que termine el ultimo día de dicho espacio de tiempo, por lo que el derecho que se arroga el Alcalde nació sólo después de la medianoche del día 31 de diciembre.

Sexto: Que al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron en lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala que de haberse aplicado correctamente los preceptos citados la decisión habría sido la contraria a la que se asentó, esto es, se habría acogido la demanda de autos.

Séptimo: Que “en lo que interesa- la sentencia de primera instancia “confirmada por el tribunal de alzada- señaló que la demandante concurrió con su voluntad a la celebración del contrato de ejecución de obras pactándose la posibilidad de que la demandada pusiera término anticipado a dicho contrato en los casos que indica, facultad asimismo establecida en las Bases Administrativas Generales de Propuestas que reglamentaban la contratación. Agrega que cobra aplicación el principio general del derecho o regla que establece que a nadie es lícito hacer valer un derecho en contra de la anterior conducta, impidiendo actos contradictorios. Razona que la Administración tiene prerrogativas o facultades exorbitantes al derecho común o derecho privado, lo que es aceptado teniendo en consideración el fin último de dicho acto cual es la finalidad de servicio público. Concluye que no es posible estimar que la autoridad al dicta r el acto administrativo de terminación del contrato administrativo haya actuado fuera de su competencia.

Octavo: Que la sentencia de segunda instancia agregó que no es posible acoger la tesis del demandante en orden a que el acto de poner término unilateral al contrato correspondía adoptarlo al órgano jurisdiccional, ya que eso significaría desconocer lo que las partes expresamente acordaron y sin que sirva de excusa que se trataría de una cláusula exorbitante del derecho común porque ella es propia de las prerrogativas con que cuenta el órgano administrativo.

En el plano fáctico, estableció que la obra permaneció paralizada desde el 27 al 31 de diciembre de 2001 y que el día 28 de ese mes la demandante finiquitó a veintitrés trabajadores continuando sólo cuatro trabajadores con contrato vigente. De esta forma, afirma que era innecesario esperar hasta las veinticuatro horas del 31 de diciembre para terminar el contrato si era un hecho que no se había trabajado en la obra.

También expresó que constan al 31 de diciembre de 2001 diversos incumplimientos a las instrucciones de la Inspección Técnica de Obras, concretamente no se acató la orden del día 27 de diciembre relativa al retiro de escombros, ya dispuesto el 31 de octubre de dicho año, al igual que la instrucción de 8 de noviembre del mismo año sobre entrega de documentación de vehículos y conductores y listado semanal de mano de obra. Manifiesta que para hacer efectiva la terminación anticipada del contrato bastaba que se configurara cualquiera de las causales previstas, de modo que habiéndose producido la paralización y abandono de obras por tres o más días hábiles, bastaba este hecho para terminar el contrato, no obstante encontrarse establecidos los demás incumplimientos contractuales que ameritaban esa sanción.

Noveno: Que cabe iniciar el análisis del recurso señalando que tal como lo ha establecido constantemente esta Corte el recurso de casación en el fondo no puede fundarse en infracción a normas constitucionales, ya que éstas establecen la organización del Estado, las garantías personales y políticas inherentes a toda persona y los criterios jurídicos sobre los cuales se deben desarrollar las normas jurídicas secundarias, respecto de las que sí es procedente el recurso de casación en el fondo; motivo po r el cual se desestimará la acusación referente a la infracción de preceptos de la naturaleza referida.

Décimo: Que, por otra parte, de los términos expuestos por los sentenciadores de primera y segunda instancia sólo cabe concluir que éstos han efectuado una correcta aplicación de la normativa que rige el caso. En efecto, tal como quedó establecido por los magistrados del mérito no es posible declarar la nulidad de derecho público del acto de terminación del contrato administrativo porque tanto el ordenamiento constitucional como el legal han reconocido y fundamentado la atribución entregada a la Administración de ciertas prerrogativas especiales denominadas exorbitantes del derecho común, entre ellas, la de poner término anticipado a un contrato administrativo cuando concurre una justificación del interés público o general que le sirve de fundamento y en caso de verificarse un hecho de incumplimiento de obligaciones previsto en las bases administrativas o en el contrato, como precisamente sucedió en la especie.

Undécimo: Que en este orden de argumentos, no cabe duda de que el ente municipal se encontraba legalmente facultado para terminar unilateralmente por causas imputables al contratista el contrato de ejecución de obras al encontrarse prevista dicha posibilidad tanto en las bases administrativas como en el contrato, y porque esa potestad se encuentra comprendida en el ejercicio de las atribuciones que contemplan los artículos 1 y 3 inciso primero de la Ley Nº 18.138 que faculta a las Municipalidades para desarrollar programas de construcción de viviendas y de infraestructuras sanitarias, que a continuación se transcriben:

“Artículo 1°.- Facúltase a las municipalidades para elaborar, desarrollar y ejecutar programas de construcción de viviendas económicas y de infraestructuras sanitarias, destinados a resolver problemas de marginalidad habitacional”.

“Artículo 3°.- Para el cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 1°, las municipalidades podrán destinar inmuebles de su dominio; adquirir y enajenar terrenos, y llamar a licitaciones públicas y adjudicarlas, fijando las bases generales y especiales que sean necesarias. Asimismo, podrán celebrar contratos de construcción; asignar y vender las viviendas e infraestructuras sanitarias que se construyan; celebrar contratos de compraventa, de mutuo, de hipoteca y de seguro; recaudar, por cuenta propia o delegando en terceros, las cuotas de saldo de precio o dividendos y cuanto se les adeudare por estos conceptos y, en general, ejecutar los actos y celebrar los contratos que sean necesarios”.

Cabe señalar que todo debate que pudo haber surgido a este respecto se encuentra actualmente zanjado luego de que entrara en vigencia la Ley Nº 19.886, la que aceptó la concepción referida acerca de las prerrogativas de la Administración y que implicó el reconocimiento positivo de la facultad de terminar anticipadamente los contratos administrativos por una serie de causas que la misma ley contempla.

Duodécimo: Que aparte de lo antes señalado debe considerarse que el recurso de casación en el fondo se construye contrariando los hechos establecidos en la sentencia cuestionada, especialmente en cuanto se aparta de la circunstancia de no haberse establecido la falta de concurrencia de los presupuestos fácticos que fundamentaron las causales contempladas en el contrato administrativo para ponerle término. Dicha finalidad, sin respetar tales hechos, sólo puede llevar al rechazo del recurso, por cuanto la vulneración de las normas legales por la que se pretende que se declare la nulidad del acto administrativo sólo podría tener lugar a la luz de hechos diversos a los fijados en la sentencia atacada, los que por haber sido soberanamente establecidos por los jueces del mérito son inamovibles para esta Corte.

Décimo tercero: Que en virtud de lo razonado el recurso de casación en estudio debe ser desestimado.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 767, 768 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo interpuestos en lo principal y primer otrosí de la presentación de fojas 597, respectivamente, en contra de la sentencia de veintiséis de noviembre de dos mil ocho, escrita a fojas 588.

Regístrese y devuélvase con sus custodias y previa agregación de copia de esta sentencia a los autos rol Nº 3759-2009, vistos en forma conjunta con el presente ingreso.

Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Gorziglia.

Rol Nº 810-2009.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sra. Sonia Araneda B., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Arnaldo Gorziglia B. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante señor Gorziglia por estar ausente. Santiago, 23 de diciembre de 2011.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintitrés de diciembre de dos mil once, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.