Santiago, treinta de diciembre de dos mil once.
Vistos:
En estos autos rol 1695-2009, juicio ordinario de nulidad de derecho público e indemnización de perjuicios, la parte demandante dedujo recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que revocó la de primer grado que acogía la demanda, y la rechazó.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que el recurso denuncia como primer error de derecho la infracción de los artículos 7 y 38 de la Constitución Política de la República y 4 de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, que se produce “afirma- al declarar la sentencia impugnada la improcedencia de la declaración de nulidad por haberse dejado sin efecto las prohibiciones de ingreso al país que afectaban a los actores. Argumenta al respecto que el examen de legalidad solicitado de las prohibiciones de ingreso al país que afectaron a los demandantes no tienen por propósito dejar sin efecto el acto, sino que se constate judicialmente el vicio de ilegalidad, el que constituye un presupuesto de la responsabilidad por daños contemplada en el artículo 4 de la Ley 18575. La recurrente asegura que la sentencia, por vía indirecta, impide hacer efectiva la responsabilidad por daños que establecen los artículos antes citados.
SEGUNDO: Que a continuación denuncia la infracción de los artículos 5 y 6 de la Carta Fundamental en relación con el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Afirma que la sentencia priva a los demandantes del derecho a ser reparados, el que les asiste por haber sido víctimas de una grave violación a sus derechos fundamentales que, como tales, se encontraban reconocidos en la Constitución Política del Estado de 1925 y en Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. Agrega que la prohibición indefinida de ingreso al país también infringió el derecho al debido proceso, por cuanto se aplicó sin sujeción a ningún procedimiento, o, infringiendo el establecido al efecto. Atendido el carácter penal de las normas del Decreto Ley Nº 81 y del ejercicio que de ellas hicieron Órganos de la Administración, existió juzgamiento por comisiones especiales, al ejercer potestades exclusivas de los tribunales de justicia, infringiendo con ello el artículo 11 de la Constitución de 1925.
TERCERO: Que, señalando la influencia de estos errores en lo dispositivo del fallo, afirma que de no haber incurrido en ellos la sentencia, habría confirmado la de primer grado que hizo lugar a la demanda.
CUARTO: Que por la demanda se solicitó al tribunal, en primer término, la declaración de nulidad de las prohibiciones administrativas de ingreso al país que afectaron a los demandantes. Sobre el punto la sentencia impugnada estableció como hechos de la causa, inamovibles para este tribunal de casación, en los considerandos tercero y quinto respectivamente, los que siguen:
a.- Que los actores abandonaron el país en fechas próximas y posteriores al 11 de septiembre de 1973.
b.- Que los actores tuvieron prohibición de ingresar al país hasta ser autorizados a regresar entre los años 1983 y 1988.
c.- Que la prohibición que afectó a los demandantes fue dejada sin efecto con más de diez años de anterioridad a la fecha de la presentación de la demanda.
QUINTO: Que la acción de nulidad intentada tiene por objeto la extinción del acto administrativo, extinción que puede acontecer por tres vías, a saber: por la vía natural, que opera con el agotamiento del acto; por la vía administrativa, mediante la invalidación o revocación; y por la vía judicial a través de la declaración efectuada al efecto por sentencia legalmente pronunciada. En el caso que nos ocupa ha quedado asentado que el acto administrativo de que trata esta causa se extinguió por la vía administrativa, de manera que no resulta procedente la declaración de nulidad por sentencia judicial respecto de un acto que ya se extinguió, por lo que la sentencia, en lo que a la acción de nulidad de derecho público se refiere, no ha incurrido en el error de derecho que se les imputa.
SEXTO: Que, en lo que a la acción indemnizatoria se refiere, cabe señalar que aún en caso de estimarse por esta Corte que la sentencia incurrió en el vicio denunciado, ello no tendría influencia en lo dispositivo del fallo, toda vez que en la sentencia de reemplazo, de todas maneras, habría de acogerse la excepción de prescripción opuesta por el Fisco de Chile. En efecto, se trata de una acción declarativa de derechos en que con la nulidad del acto administrativo se persigue el propósito de obtener la declaración de un derecho patrimonial a favor de los demandantes, como es la indemnización de los perjuicios que el acto les habría causado.
SÉPTIMO: Que estas acciones declarativas de derechos, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas, en lo concerniente a la prescripción, a las reglas generales que sobre dicho instituto contempla en el Código Civil.
OCTAVO: Que acorde con lo que respectivamente se dispone en los artículos 2332 y 2497 del Código Civil, las acciones por responsabilidad extracontractual prescriben en un plazo de cuatro años contados desde la perpetración del acto y se aplica a favor y en contra del Estado.
NOVENO: Que según se estableció por los jueces del fondo, la demanda fue interpuesta diez años después de haberse dejado sin efecto el acto administrativo en cuestión, una vez transcurrido en exceso el plazo establecido por la ley para la prescripción de la acción de índole patrimonial deducida en estos autos por los demandantes.
DÉCIMO: Que atento lo razonado en los considerandos precedentes el recurso de casación en el fon do deducido no podrá prosperar.
De conformidad asimismo con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 242 contra la sentencia de doce de diciembre de dos mil ocho, escrita a fojas 239.
Acordada contra el voto del Ministro señor Brito, quién estuvo por acoger el recurso de casación en el fondo interpuesto por los actores y dictar sentencia de reemplazo haciendo lugar a la demanda de autos, atendidas las consideraciones y razones que siguen:
1ª. Es conveniente destacar que los actores interpusieron demanda de indemnización de perjuicios por daño moral en contra del Fisco de Chile en la forma que se detalla a fojas 22, solicitando fuera declarado que son nulas las prohibiciones administrativas de ingreso al país que les afectaron, dictadas de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del DL Nº 81 de 6 de noviembre de 1973.
También es útil poner de manifiesto que los hechos fundantes de la acción fueron declarados en el motivo 8° del fallo de primera instancia, el que fue mantenido en el fallo impugnado. Esto es, es hecho de la causa que las prohibiciones de ingreso al país dispuestas en virtud del citado Decreto Ley fueron particularizadas por los respectivos actos administrativos del Ministerio del Interior, cuya invalidez es motivo de esta acción. También es hecho de la causa que los actores en definitiva ingresaron al país en virtud de sendos actos administrativos, según establece el motivo 9° del fallo de primera instancia, reiterado en el 3° del fallo impugnado.
Finalmente a este respecto, debe tenerse en cuenta que la norma que previno la prohibición de ingreso fue derogada con efectos generales por el numeral 7 de la Ley Nº 18.903 de 19 de enero de 1990.
2ª. Estas pretensiones generan tres cuestiones esenciales previas: la posibilidad de declarar la nulidad de los actos administrativos que dispusieron la prohibición de ingreso al país “criterio que la decisión de mayoría rechaza”, la decisión a este respecto y la prescriptibilidad de las acciones indemnizatorias.
3ª. Respecto de la primera interrogante, se ha de tener presente que tanto los actos que prohibieron el ingreso al país como los que lo autorizaron son de naturaleza administrativa, dictados por razones de mérito y oportunidad. Los segundos, atendidos sus particulares efectos “disposición sólo hacia el futuro”, además, son de carácter revocatorio.
Así las cosas, por su carácter revocatorio, el acto administrativo posterior que permitió el ingreso de los actores no logró restar los efectos jurídicos producidos por el primero mientras estuvo vigente, puesto que la revocación no posee eficacia retroactiva. Los nuevos actos administrativos, no obstante que la autoridad cambió su criterio, pudiendo hacerlo, no anularon aquellos que impedían el ingreso y que son materia de la demanda de autos “los decretos prohibitorios de cada uno de los actores”, motivo por el cual este disidente considera posible su anulación como se ha pedido en la demanda.
Ello es así, porque los actos que ordenaron la prohibición no han sido privados de la presunción de legalidad “a consecuencia de lo dispuesto en los artículos 4 de la Constitución Política del Estado de 1925 y 7 de la Constitución Política de la República de 1980”, puesto que el contenido de los actos administrativos de autorización de ingreso y de la Ley Nº 18.903 son simplemente revocatorio y derogatorio, respectivamente.
De esto se sigue que la validez de los efectos producidos por el acto prohibitorio cumplido y revocado aún subsiste, y persistirá mientras no sea declarada la invalidez de esos actos causantes de los efectos cuya indemnización se reclama, esto es, entretanto aquellos no sean expulsados completamente del ordenamiento jurídico.
4ª. De lo anterior nace la necesidad y relevancia de pronunciarse sobre la validez de los actos prohibitorios de ingreso, pues mientras ellos no sean declarados inválidos los efectos que han producido forzosamente deben ser considerados lícitos. Tal presunción acarrea la imposibilidad de resolver toda acción indemnizatoria vinculada a estos hechos. Esto, por lo demás, deja sin aplicación la garantía del numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política de la República que asegura el derecho a presentar peticiones a la autoridad y que se entienden importa el reconocimiento constitucional del derecho de acción procesal, por cuanto el acto del Estado reclamado como fuente de responsabilidad al mismo tiempo sería el de clausura de la acción procesal indemnizatoria.
5ª. En lo que respecta a la segunda cuestión “esto es, la nulidad de derecho público”, a juicio de este disidente los actos prohibitorios contravienen lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política del Estado de 1925, que preveía que ninguna autoridad ni reunión de personas, en circunstancia alguna, podían atribuirse potestades al margen de las expresamente conferidas por las leyes. Esta infracción se encuentra denunciada al afirmar los impugnantes que para disponer la prohibición indefinida de ingreso al país la autoridad se arrogó potestades que no poseía, lo cual es efectivo porque la propia Constitución de la época en su artículo 10 numeral 15 consagraba el derecho irrestricto a entrar y salir libremente del territorio nacional, por lo que cualquier acto en contravención a este precepto es nulo.
Tal conclusión deriva del simple contraste de la norma limitante de las potestades de la autoridad con aquella que garantizaba la permanencia en el país a todo habitante de la República, de lo que resulta que la decisión prohibitiva sobrepasa los márgenes constitucionales de actuación, porque “las leyes” “como lo decía el citado artículo 4°” no otorgaron “autoridad o derechos” para prohibir el ingreso al país. Dichas circunstancias forzosamente conducen a la nulidad.
6ª. Que, finalmente, en relación a la prescriptibilidad de la acción indemnizatoria, en opinión de este disidente la Constitución Política de la República de 1980 no contiene ni ha autorizado al legislador para que limite el derecho constitucional a la indemnización por los daños que provoquen las actuaciones de la administración; responsabilidad que nace a consecuencia de la ilicitud originada por la nulidad de derecho público del acto prohibitorio, la que ha sido regulada en el artículo 38 sin limitación de ejercicio temporal.
Hay que tener en cuenta que no podría dictarse alguna norma que estableciere condiciones temporales para el ejercicio del derecho a la indemnización, pues se vulneraria lo dispuesto en el artículo 19 Nº 26 de la Constitución que preceptúa la imposibilidad de limitar el libre ejercicio de los derechos que el mismo cuerpo legal reconoce.
7ª. Por lo demás, no es posible aplicar por analogía las reglas de prescripción del Código Civil a la materia de autos, pues los hechos a los que se pretende aplicar no fueron previstos por el legislador civil, lo cual es una circunstancia que no es posible desconocer. Si el legislador, sabiendo la existencia de un vacío legal en materia de prescripción de la acción indemnizatoria por responsabilidad patrimonial del Estado no ha decidido “por conveniencia o desidia” establecer expresamente un plazo de prescripción que limite el derecho constitucional a ser indemnizado del artículo 38, tal voluntad legislativa establecida por vía de omisión no puede ser contravenida en un acto de interpretación judicial.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional señalando que “Esta barrera colocada entre el juez y las fuentes sociales vivas del derecho se refuerza por el dogma de la plenitud de la ley escrita, que se encuentra en la base de todas las codificaciones; confiando en la llamada "fuerza de la expansión lógica" de la ley, el juez debe, con imperturbable impasibilidad, buscar en una ley emanada hace cien años la solución de todos los problemas jurídicos que un siglo de civilización ha suscitado y que el legislador de entonces no pudo ni remotamente prever. Si la ley no responde ya a las necesidades de la sociedad actual, corresponde al legislador de hoy modificarla; pero mientras el legislador no le plazca desmantelar alguna de las torres de su viejo castillo, el juez debe dar vueltas como prisionero de los muros sin ventanas, olvidando que fuera de aquella prisión el mundo vive al aire libre y se renueva sin cesar” (Rol 205-1995, considerando 11).
8ª. Del igual modo, las normas contenidas en los artículos 1.1 y 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos conducen a la misma conclusión. En efecto, de acuerdo con esta última norma la responsabilidad del Estado por esta clase de ilícito queda sujeta a reglas de Derecho Internacional, las que no pueden ser incumplidas a pretexto de hacer primar preceptos de derecho interno. A este respecto, debe tenerse presente el carácter consuetudinario de estas normas y que atendida su naturaleza no son creadas, sino simplemente reconocidas por los Estados, de lo que deriva su ineludible aplicación.
9ª. Ahora bien, si a partir de las normas jurídicas internacionales citadas debe rechazarse la prescripción de la acción penal, cabe preguntarse qué podría justificar que este motivo de extinción de responsabilidad fuese aplicable a la responsabilidad patrimonial del Estado. Ciertamente desde el Derecho Privado no es posible justificar tal efecto porque la previsión extintiva que en él se establece es pertinente a consecuencia del tipo de materias que ése ordenamiento regula.
En efecto, la cuestión de los derechos fundamentales constituye un sistema construido a partir de criterios particulares, propios de la naturaleza del hecho, y por tal razón no es posible interpretar las normas que los regulan de manera aislada, porque toda conclusión alcanzada en tales circunstancias necesariamente será contraria a la unidad y coherencia que reclama el ordenamiento jurídico. Cuando se dejan de aplicar las referidas normas se las vulnera, infringiendo también el artículo 5 de la Constitución Política de la República, que junto con reconocer el carácter vinculante de los instrumentos de Derecho Internacional establece que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”, y el deber de los órganos del Estado de respetar y promover los derechos fundamentales, entre los que también ha de entenderse el de indemnización que ha sido invocado en estos autos.
Asimismo, el artículo 131 de la Convención de Ginebra obliga a emitir pronunciamiento acerca de esta cuestión porque como se ha venido razonando este precepto pretende hacer efectiva la responsabilidad que resulta de esta clase de hechos, y ésta no se limita a la de carácter penal. Lo mismo ocurre con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados que se encuentra vigente desde el 27 de Enero de 1980, que previene que los Estados no pueden invocar su propio derecho interno para eludir sus obligaciones internacionales -en la especie la de establecer responsabilidades-, incumplimiento del que ciertamente derivaría responsabilidad por un ilícito de índole internacional.
10ª. Además debe tenerse en consideración que el sistema de responsabilidad del Estado deriva de los artículos 6 inciso tercero y 7 inciso tercero de la Constitución Política de la República, que establecen responsabilidad para el Estado por transgredir las limitaciones establecidas para su obrar. Por lo que de no aceptarse esta tesis dichos preceptos quedarían inaplicados.
11ª. Finalmente es útil poner de manifiesto que la Sala Penal de esta Corte en los ingresos Nº s. 4662-2007 y 4723-2007, así como esta propia Sala en su ingreso Nº 2080-2008, han aceptado esta tesis que reconoce la imprescriptibilidad de la responsabilidad patrimonial del Estado por esta clase de ilícitos.
Regístrese y devuélvase.
Redacción del Ministro Sr. Brito.
Rol Nº 1695-2009.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry, Sra. Sonia Araneda, Sr. Haroldo Brito, Sr. Roberto Jacob y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Jacob por estar con licencia médica y el Abogado Integrante señor Lagos por estar ausente. Santiago, 30 de diciembre de 2011.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de diciembre de dos mil once, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.
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